Zwei Jahre Frist für Brüsseler Gesetze, keine für Luxemburger Urteile
Die beruhigenden Formeln des Pakets Schweiz–EU gelten dem neuen EU-Gesetz. Die Auslegung schon übernommener Begriffe durch den EuGH erreichen sie nicht: Für sie fällt der statische Stichtag des Art. 16 Abs. 2 FZA, und ein Luxemburger Urteil verschiebt die geltende Pflicht ohne Frist und ohne Veto.
Dr. iur. Servatius von Tatzenberg
Das Paket Schweiz–EU liegt seit dem 13. März 2026 als Botschaft im Parlament, und drei Formeln beruhigen die Debatte: keine automatische Übernahme, zwei Jahre Frist pro Rechtsakt, das Recht zum Nein. Alle drei gelten dem neuen EU-Gesetz. Den zweiten Weg, auf dem EU-Recht zur Schweizer Pflicht wird, erreichen sie nicht: die Auslegung schon übernommener Begriffe durch den EuGH. Sie sprengt den statischen Stichtag, den Art. 16 Abs. 2 FZA heute noch setzt, und kennt weder Frist noch Veto.
Die Beobachtung der Brüsseler Gesetzgebung haben wir am 24. Mai und am 3. Juni beschrieben. Dieser Text handelt vom Kanal daneben. Das Paket trägt zwei institutionelle Elemente, die oft in einen Topf geraten: die dynamische Rechtsübernahme, also die laufende Angleichung an neue EU-Erlasse, und die einheitliche Auslegung der Abkommen am Massstab des EuGH. Das erste bringt neues Recht ins Land. Beim zweiten bleibt der Abkommenstext stehen, während seine Bedeutung wandert.
Wie viel dieser Stichtag deckt, zeigt der heutige Zustand. Massgebend ist allein die EuGH-Rechtsprechung bis zur Unterzeichnung des Freizügigkeitsabkommens, also bis zum 21. Juni 1999. Spätere Urteile aus Luxemburg binden die Schweiz nicht. Das Bundesgericht hält sich an den Wortlaut des Abkommens und übernimmt die spätere, die Aufenthaltsvoraussetzungen relativierende Rechtsprechung des EuGH gerade nicht.
Das Paket nimmt diesen Schutz weg. In den erfassten Abkommen folgt die Auslegung übernommener Begriffe künftig der EuGH-Rechtsprechung, ergangen vor oder nach der Unterzeichnung, wie die NZZ den Mechanismus zusammenfasst. Das pro-europäische Faktenblatt bestätigt es in der Sache: Der EuGH «bestimmt mit Auslegungsentscheid bindend den Inhalt der relevanten Regeln». Damit liegt der Inhalt der übernommenen Pflicht beim EuGH, und zwar in seiner jeweils aktuellen Lesart.
Prüfen wir die drei Formeln. Die fehlende Automatik und die Zweijahresfrist betreffen den Übernahmeentscheid über einen Rechtsakt. Ein Urteil ist kein Rechtsakt und löst keinen solchen Entscheid aus. Das Referendum wiederum entscheidet über die Übernahme eines Erlasses, nicht über die Auslegung eines Begriffs, der schon gilt.
Auch die beiden weicheren Sicherungen laufen leer. Die Mitsprache, das «decision shaping», erlaubt der Schweiz, am Entwurf eines EU-Gesetzes mitzureden, doch vor dem EuGH ist sie nicht Partei und gestaltet nichts. Die Ausgleichsmassnahmen setzen eine verweigerte Übernahme voraus, die hier gar nicht zur Debatte steht. Es bleibt der schlichte Befund: Die Auslegung wandert ohne jede der eingebauten Bremsen.
Ein Einwand liegt nahe, und das EDA macht ihn. Auslegung und Überwachung folgen dem Zwei-Pfeiler-Modell: Jede Seite legt auf ihrem Gebiet selbst aus, ohne automatische Bindung an eine einheitliche EU-Lesart. Für das Dossier, das eine Schweizer Behörde allein erledigt, stimmt das. Es endet, sobald die Sache streitig wird: Dann ruft das Schiedsgericht den EuGH an, und dessen Auslegung bindet es. Auslösen kann diesen Streit auch die Gegenseite, nicht nur die Schweiz.
In der Praxis heisst das: Sie können Ihre Streitfälle nicht aus dem zweiten Pfeiler heraushalten. Wer nicht auf der Verliererseite einer EuGH-gestützten Auslegung stehen will, richtet sich schon vorher nach der wahrscheinlichen Lesart aus Luxemburg. Die massgebliche Auslegung ist damit faktisch die des EuGH, Zwei-Pfeiler-Modell hin oder her.
Konkret wird das an den Begriffen, die Ihre Pflichten tragen. Die NZZ nennt Beispiele, die der EuGH künftig auch für die Schweiz definiert: wer «Lebenspartner» ist, wer als «Lebensmittelunternehmer» gilt, was als «ergänzender Rentenanspruch» zählt. In der Personenfreizügigkeit hängt daran, wann ein Aufenthaltsrecht entsteht und endet und wann Sozialhilfebezug es gefährdet. Heute beantwortet das Bundesgericht sie aus dem Wortlaut des FZA von 1999. Künftig gibt der EuGH die Antwort vor, jeweils im Stand seines neuesten Urteils.
Diese Auslegung läuft nicht in eine Richtung. Der EuGH hat den Zugang zu Sozialleistungen über die Jahre mal erweitert, mal verengt, und die Personenfreizügigkeit übernimmt Teile der Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG, deren Begriffe seiner Spruchpraxis folgen. Das macht die Auslegung zu einem beweglichen Ziel, nicht zu einer einmaligen Anpassung.
Der politische Streit dreht sich derweil um die Souveränität. Die Befürworter, etwa der Rechtsprofessor Matthias Oesch, halten den EuGH-Einfluss für begrenzt, weil das Schiedsgericht den Fall entscheidet. Kritiker wie Carl Baudenbacher halten die Bindung für stärker, als die offizielle Lesart einräumt. Für die Rechtsabteilung ist der Streit zweitrangig. Wer auch immer Recht behält, die Bedeutung Ihrer übernommenen Pflichten folgt einer Spruchpraxis, die Sie nicht steuern und nicht anfechten.
Daraus folgt eine Aufgabe, welche die Pipeline-Beobachtung nicht abdeckt. Bestimmen Sie pro erfasstem Abkommen die wenigen Unionsbegriffe, an denen Ihre Pflichten hängen: «Arbeitnehmer» und «Aufenthalt» in der Freizügigkeit, «Lebensmittelunternehmer» in der Lebensmittelsicherheit, den beihilferechtlichen «Vorteil» in Strom und Verkehr. Verfolgen Sie zu diesen Begriffen die hängigen Verfahren am EuGH, Vorabentscheidungen wie Direktklagen. Ihr Vorlauf ist dabei kurz: Zwischen den Schlussanträgen des Generalanwalts und dem Urteil liegen oft nur Wochen, während für einen neuen Erlass zwei Jahre gelten. Das Auslösesignal ist deshalb der Schlussantrag, und die Handlung ist die Prüfung Ihrer Klausel gegen die abzusehende neue Lesart, bevor das Urteil fällt.
Offen ist, wie dynamisch das Schiedsgericht die spätere EuGH-Rechtsprechung wirklich anwenden wird, eng im Sinne des Zwei-Pfeiler-Modells oder voll im Sinne der Homogenität. Das klärt der erste Streitfall, der nach Inkrafttreten eine übernommene Norm betrifft. Ob das Paket überhaupt in Kraft tritt, klärt zuvor das Parlament, das bis 2027 berät, und die Volksabstimmung, die 2028 folgen dürfte, samt der noch offenen Frage nach Art. 141 oder Art. 140 BV. Bis dahin entsteht in Luxemburg laufend die Rechtsprechung, die am Tag des Inkrafttretens bereits gilt. Wer dann weiss, welche Begriffe seine Pflichten tragen und welche Verfahren dazu laufen, liest am ersten Tag keinen Rückstand auf.