Le 22 avril 2026, le Conseil fédéral a adopté son message relatif à la révision de la loi sur les banques. Pour ce qui est du projet de loi lui-même, celui-ci ne contient qu’une seule nouvelle obligation : les banques d’importance systémique doivent couvrir intégralement leurs participations dans des filiales financières étrangères en fonds propres de base durs. Tout le reste que la chute du Credit Suisse avait mis sur la table reste provisoirement écarté : régime de responsabilité individuelle, récupération des bonus, intervention précoce, droit de l’assainissement. La FINMA a salué le projet le jour même et noté, dans le même communiqué, ce qui lui fait défaut.

L’exigence de capital est l’ancienne revendication, et elle ne vise dans les faits qu’une seule banque : UBS. Elle met fin au double levier par lequel le grand établissement ne couvrait jusqu’ici ses filiales étrangères qu’à hauteur d’environ la moitié en fonds propres de base durs — une suppression que la FINMA décrit comme recommandée « pour la deuxième fois depuis 2012 ». UBS chiffre le besoin supplémentaire à environ 37 milliards de dollars ; le chiffre provient de ses propres calculs. Le Département fédéral des finances estime quant à lui le besoin effectif nettement moindre. Le délai transitoire est de sept ans, et l’ordonnance sur les fonds propres qui accompagne la révision entre pour l’essentiel en vigueur le 1er janvier 2027 — la règle renforcée sur les logiciels ne s’appliquant qu’à partir du 1er janvier 2029.

Qui s’arrête au titre « la FINMA salue » reprend un assentiment plus limité qu’il n’y paraît. Car l’autorité écrit dans le même communiqué que le projet visant à renforcer la base de capital n’est « qu’un élément parmi d’autres ». Elle réclame quatre instruments : un régime de responsabilité individuelle, une compétence d’amende, la base légale pour communiquer activement sur les procédures closes, et la capacité d’intervenir plus tôt. Aucun de ces éléments ne figure dans le message. La FINMA demande que les mesures proposées dans le document d’orientation du Conseil fédéral soient mises en œuvre « dans leur ensemble ».

Ce qui tient lieu de ces instruments aujourd’hui

Le régime de responsabilité individuelle vise à lier nommément chaque dirigeant à des responsabilités définies. La loi sur les banques ne connaît à cette fin que la garantie d’une activité irréprochable (art. 3 al. 2 lit. c BankG). Cette garantie s’applique à l’établissement et à ses organes collectivement. Elle n’attribue à aucune personne nommément désignée une responsabilité propre et délimitée. C’est précisément cette attribution personnalisée que la FINMA entend obtenir. Le droit en vigueur ne la prévoit pas.

La lacune est encore plus marquée en matière de compétence d’amende. La FINMA peut aujourd’hui confisquer le gain réalisé illicitement (art. 35 FINMAG) et publier ses décisions (art. 34 FINMAG). Elle ne peut toutefois pas prononcer de sanction pécuniaire à l’encontre de l’établissement lui-même. L’amende réclamée constituerait une sanction administrative à effet dissuasif, que le droit actuel refuse à l’autorité de surveillance. Un manquement qui ne génère pas de gain reste ainsi financièrement sans conséquence pour l’établissement.

La communication active sur les procédures closes se heurte aujourd’hui à l’obligation de confidentialité découlant du droit de la surveillance. L’intervention précoce vise à s’enclencher avant que le droit de l’assainissement ne soit applicable — lequel ne prend effet qu’en cas d’insolvabilité imminente (art. 25 ss. BankG). Les rémunérations restent pour l’instant en l’état : la loi n’autorise en principe la restitution que lorsqu’une banque d’importance systémique bénéficie d’un soutien de l’État (art. 10a BankG). Un régime général de clawback et de rétention, indépendant de tout soutien étatique, fait partie de la ronde reportée. Le droit de l’assainissement est demeuré inexploité en mars 2023 — et le reste.

La question du capital fait l’objet du consensus le plus large, parce qu’elle vise dans les faits une seule banque et se rattache directement à l’enseignement de mars 2023 ; c’est pourquoi elle vient en premier. Les quatre instruments en revanche touchent à l’organisation de la direction, à la rémunération et aux pratiques de sanction, et étaient contestés lors de la consultation. En les renvoyant à un second projet, le Conseil fédéral gagne du temps — et accepte que la FINMA affronte une prochaine crise avec les moyens actuels.

Ce qui est acquis, ce qui reste en mouvement

Pour le service juridique d’une banque d’importance systémique, la réforme s’articule à deux vitesses. L’exigence de capital est fixée dans son orientation, même si le chiffre reste contesté : la constitution de CET1 commence maintenant, le délai de sept ans court dès l’entrée en vigueur. Les obligations de gouvernance en revanche ne figurent encore dans aucun article de loi. Qui dessine aujourd’hui une cartographie des responsabilités ou rédige des clauses de clawback dans des contrats de travail travaille sur la base d’un projet qui n’existe pas encore. Ce qui s’avère plus utile cette semaine : recenser quelles personnes seraient couvertes par un régime de responsabilité individuelle et identifier les points où une récupération indépendante du soutien étatique affecterait des contrats en vigueur — en préparation d’une réponse à la consultation, et non en vue d’une mise en œuvre.

Il reste à voir avec quelle précision le Conseil fédéral définira les quatre instruments, et si la compétence d’amende — que le législateur n’a jamais accordée jusqu’ici — résistera au processus législatif. Cela ne se décidera pas dans le message d’aujourd’hui, mais dans le projet mis en consultation que le Conseil fédéral a annoncé pour l’été 2026. La base légale est l’art. 52 BankG, qui oblige le Conseil fédéral à réviser périodiquement les règles applicables aux banques d’importance systémique et à en rendre compte au Parlement. Le message d’aujourd’hui répond au rapport du 10 avril 2024 ; c’est le prochain projet qui montrera quelle part de la liste de la FINMA sera reprise. C’est sur ce prochain projet que le service juridique devrait concentrer sa prise de position — et non sur le message d’aujourd’hui.